Soziale Menschenrechte haben an Bedeutung gewonnenGlobalisierung der Sozialpolitik

Nicht zuletzt die gescheiterte Auftaktkonferenz zu einer neuen Verhandlungsrunde der WTO Ende letzten Jahres hat die Brisanz des Themas gezeigt: die Internationalisierung der Sozialpolitik. Gabriela M. Sierck, Gutachterin im wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages, skizziert deren (völker-)rechtliche Grundlegung, auch vor dem Hintergrund der alternativ diskutierten freiwilligen Selbstverpflichtungen einzelner international agierender Unternehmen.

Wenn Arbeitnehmer, gleichgültig, ob in Thüringen oder in Brasilien, von Werksstilllegungen und Massenentlassungen betroffen sind, so wird dafür oft die „Globalisierung“ verantwortlich gemacht. Dabei ist das Phänomen nicht neu; die Globalisierung begann im Mittelalter, als sich Handelskarawanen auf den Weg machten, um in anderen Erdteilen Waren einzukaufen oder zu verkaufen. Neu sind allerdings die Geschwindigkeit der ökonomischen Globalisierungsprozesse und ihre Auswirkungen auf den Sozialstaat. Mit ihnen stellt sich die Frage, ob gewisse soziale Mindestrechte allen Menschen dieser Erde zustehen sollen.

Eine wichtige Grundlage für eine gemeinsame internationale und globale Sozialpolitik ist bereits seit einigen Jahrzehnten durch den Internationalen Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (IPwirtR) vom 19. Dezember 1966 geschaffen worden. In diesem sind alle wesentlichen sozialen Grundrechte beschrieben. Dieser sogenannte Sozialpakt ist von seiner Rechtsnatur her ein völkerrechtlicher Vertrag. Die Vertragsparteien sind an den Vertrag gebunden und müssen ihn nach Treu und Glauben erfüllen. Zu den Rechten gehören unter anderem: Das Recht, vor Hunger geschützt zu werden, das Recht auf körperliche und geistige Gesundheit, das Recht eines jeden auf Bildung, speziell Grundschulbildung sowie einen angemessenen Lebensstandard für sich und seine Familie, einschließlich ausreichender Ernährung, Bekleidung und Unterbringung sowie das Recht auf eine Verbesserung der Lebensbedingungen. Darüber hinaus werden garantiert das Recht auf Arbeit und gerechte und gesunde Arbeitsbedingungen sowie das Recht, Gewerkschaften zu bilden. Diese Verpflichtungen aus dem Sozialpakt haben allerdings bislang die wenigsten Staaten umgesetzt.

Die Weltmenschenrechtskonferenz bekräftigte die Gleichwertigkeit aller Menschenrechte

Von Anbeginn litt der Sozialpakt darunter, dass der rechtliche Gehalt der meisten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte vage und wenig substantiiert zu sein schien. Hinzu kam, dass während des Kalten Krieges der Westen die bürgerlich-politischen Rechte als höherrangig ansah, während die kommunistischen Staaten den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten den Vorzug gaben. So wurde über Jahre hinweg die Vorstellung aufrechterhalten, dass es sich bei den bürgerlich-politischen Menschenrechten um justitiable Abwehrrechte und bei den wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten um nicht einklagbare Leistungsrechte handele. Der Sozialpakt sieht in Art. 2 Abs. 1 vor, dass die Unterzeichnerstaaten unter Ausschöpfung aller ihrer Möglichkeiten dafür sorgen sollen, dass das Ziel des Paktes nach und nach verwirklicht wird. Diese Formulierung interpretieren die Gegner des Paktes im Sinne, der Pakt sei nicht justitiabel. Eine weitere Schwäche des Paktes ist, dass seine Einhaltung nicht effizient kontrolliert wird. Bislang sind die Vertragsstaaten nur verpflichtet, alle fünf Jahre einen sogenannten Staatenbericht abzugeben. Diese Staatenberichte sollen Analysen und Zielbestimmungen enthalten. Wenn die Staaten keine Berichte vorlegen, kann die Prüfung auch anhand von Berichten der Nichtregierungsorganisationen erfolgen. Die aus diesen Berichten erarbeiteten Abschlussbemerkungen haben sich in den letzten Jahren zu einer immer detaillierteren Stellungnahme über die Verwirklichung der sozialen Menschenrechte in einem Unterzeichnerstaat entwickelt. Die Prüfung der Staatenberichte ist gleichwohl ein sehr schwaches Instrument, um zu einem vertieften Verständnis des IPwirtR und der aus ihm folgenden Verpflichtungen zu gelangen. Anlässlich der Zweiten Weltmenschenrechtskonferenz in Wien im Jahr 1993 wurde die Universalität und die Gleichwertigkeit aller Menschenrechte bekräftigt (vgl. HK, August 1993, 396 ff.). Diese Gleichwertigkeit wird aber nur dann sichergestellt, wenn die Schutzinstrumente der Betroffenen verbessert werden. Als ein solches gilt beispielsweise ein geregeltes Beschwerdeverfahren. Einzelpersonen oder Personengruppen sollen das Recht erhalten, vor einem internationalen Gremium Beschwerde gegen die Regierung ihres Landes zu erheben, wenn diese Regierung die im Sozialpakt verbrieften Rechte verletzt. Beim Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte besteht ein solches Petitionsrecht seit langem.

Das Recht auf Entwicklung bleibt umstritten

In der Menschenrechtskommissionssitzung der Vereinten Nationen im März 1997 wurde dazu der Entwurf eines Fakultativprotokolls zum Sozialpaket vorgestellt. Demnach sollen sämtliche im Sozialpakt verbürgten Rechte beschwerdefähig, die Beschwerdebefugnis soll als Kollektivbeschwerde ausgestaltet sein. Wichtigste Zulässigkeitsvoraussetzung ist, dass der innerstaatliche Rechtsweg beziehungsweise sämtliche Rechtsbehelfe auf nationaler Ebene ausgeschöpft sind. Damit folgt der Entwurf einem maximalistischen Ansatz. Die Vorteile der Einführung eines Beschwerdeverfahrens liegen eindeutig darin, dass ein solches als Katalysator in die innerstaatliche Rechtsentwicklung wirkt, die Herausbildung innerstaatlicher Sozialordnungen in den Unterzeichnerstaaten fördert. Vertreter Deutschlands und Kanadas kritisierten in der letzten Sitzung der UNO-Menschenrechtskommission an dem Entwurf, dass nach Art. 2 ein Beschwerdeverfahren für alle im Sozialpakt festgelegten Rechte vorgesehen ist. Die Gewährleistung einiger dieser Rechte hänge von den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rahmenbedingungen ab, auf die die einzelnen Staaten nicht immer uneingeschränkt einwirken könnten. Wenn darüber hinaus die Ausschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges vorgesehen sei, werde verkannt, dass viele der Rechte nicht justitiabel seien. Die kanadische Regierung wies in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass in Art. 2 der Konvention die Verwirklichung der Rechte nur „nach und nach“ vorgesehen sei. Auch sei zu fragen, ob das Recht auf Arbeit aus Art. 6 des Paktes die Staaten verpflichte, Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Etwas Ähnliches gelte für das Recht auf Nahrung nach Art. 11 des Paketes: Es bleibe zweifelhaft, ob dieses Recht bedeute, dass jeder Anspruch auf Unterstützung habe, um sich angemessen zu ernähren oder dass der Staat ausreichende Nahrungsmittelvorräte bereithalten müsse. Deutschland plädierte daher, den genauen Regelungs- und Verpflichtungsgehalt der sozialen Rechte zu klären. Bis zur Verabschiedung des Fakultativprotokolls wird so noch einige Zeit vergehen. Werden die formaljuristischen Bedenken nicht letztlich dazu benutzt, die Einführung einer Beschwerdebefugnis so weit wie möglich hinauszuschieben?

1986 wurde von der Generalversammlung der Vereinten Nationen die Resolution zum Recht auf Entwicklung verabschiedet. Durch diese soll sichergestellt werden, dass alle Menschen vollen Anspruch haben, an einer wirtschaftlichen, kulturellen, sozialen und politischen Entwicklung teilzuhaben, in der alle Menschenrechte und Grundfreiheiten verwirklicht werden können. Über die Definition und Realisierung des Rechts auf Entwicklung bestehen jedoch nach wie vor große Meinungsunterschiede. Die Entwicklungsländer verstanden das Recht auf Entwicklung als Wiedergutmachung kolonialen Unrechts. Nach ihrer Vorstellung muss vorrangiges Ziel sein, jedem Staat die Mittel an die Hand zu geben, um seinen Bürgern eine menschenwürdige Existenz zu ermöglichen. In den westlichen Industrienationen dagegen dominiert die Auffassung, das Recht auf Entwicklung habe eine stärker individualrechtliche Ausprägung und die Regierungen der Entwicklungsländer müssten im Sinne von „good governance“ eigene Entwicklungsanstrengungen leisten. Nach wie vor bleibt offen, ob das Recht auf Entwicklung – wie innerhalb der Vereinten Nationen debattiert – eines Tages Eingang in eine rechtlich verbindliche, von allen Staaten zu beachtende Konvention finden kann, ob es sich zu einem anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsatz des internationalen Entwicklungsvölkerrechts entwickelt oder ob ihm das Schicksal manch anderer Resolution der UN-Generalversammlung zuteil werden wird, die oft zitiert dennoch in Vergessenheit geraten. In der Sitzung der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen im Frühjahr 1999 hat die Hochkommissarin für Menschenrechte einen jährlichen Bericht über die Umsetzung der Resolution gefordert.

Spätestens seit der gescheiterten Ministerkonferenz zur neuen Verhandlungsrunde der Welthandelsorganisation (WTO) Ende 1999 in Seattle ist der vor allem von Gewerkschaftsseite vorgetragene Wunsch, in internationalen Vereinbarungen Sozialklauseln zu verankern, auch öffentlicher Diskussionsgegenstand. Soziale Standards können durch völkerrechtliche Vereinbarungen Teil des internationalen Handelsrechts werden. Die Europäische Union praktiziert bereits im Rahmen der „Lomé-Verträge“ mit den sogenannten AKP-Staaten, siebzig Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks, ein Präferenzsystem, um die Einhaltung von Sozialstandards zu erleichtern. Konkret werden diesen Staaten Importerleichterungen für die Europäische Union gewährt. Auch im Bereich des Welthandels erlangen ökologische und soziale Kriterien, z. B. Umwelt- und Sozialstandards, immer größere Aufmerksamkeit. Als Umwelt- und Sozialstandards bezeichnet man dabei im internationalen Handel vertraglich festgelegte Mindestnormen zum Schutz von Gesellschaft und Natur der Handel treibenden Länder. Solche Standards stellen allerdings (zusätzliche) Kosten für die industrielle Produktion dar, gleichgültig ob sie sich auf Mindestlöhne, Sozialversicherungswesen, Kinderschutz oder ökologische Verträglichkeit von Produkten und Produktion beziehen. Sozialstandards gefährden damit den komparativen Kostenvorteil in Ländern mit relativ niedrigen Löhnen. Oftmals werden unter dem Stichwort Sozialstandards daher nur noch das Recht auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und der Schutz der Kinder vor Kinderarbeit gefordert.

Führen freiwillige soziale Verpflichtungen auf internationaler Ebene weiter?

Vor der neuen Verhandlungsrunde der WTO hat der Deutsche Gewerkschaftsbund seine Forderung bekräftigt, soziale Mindeststandards in den Handelsabkommen zu verankern; seine Forderung wird auch von anderen Gewerkschaften geteilt. Nach ihrer Auffassung darf die Welthandelsorganisation nicht zusehen, wenn menschenverachtendes Sozialdumping zu einem internationalen Wettbewerbsvorteil führt. Maximalforderung der Gewerkschafter ist, Arbeitnehmerrechte und Sozialnormen dauerhaft in der WTO-Agenda zu verankern. Dagegen gibt es viele Widerstände. Vertreter von Entwicklungsländern ebenso wie die Verfechter eines freien Welthandels befürchten, dass sich hinter den Forderungen nach sozialer Gerechtigkeit und nachhaltiger Entwicklung der Wunsch verbirgt, mit protektionistischen Mitteln wie Schutz- und Strafzöllen unliebsame Konkurrenz fernhalten zu wollen. Die Europäische Union und die Vereinigten Staaten haben dagegen vorgeschlagen, eine Arbeitsgruppe einzusetzen, die diese Fragen prüfen soll. Die Aufnahme von Verhandlungen oder die Schaffung einer Arbeitsgruppe zu sozialen Mindeststandards gilt jedoch als unwahrscheinlich. Die Vertreter der Entwicklungsländer haben bereits bei der Vorrunde in Genf im Herbst letzten Jahres (1999) unmissverständlich zu verstehen gegeben, dass sie die Schaffung einer Arbeitsgruppe oder die Erörterung sozialer Mindeststandards durch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) ablehnen. Dabei ist der Widerstand der Entwicklungsländer im Bereich Handel und Umwelt grundsätzlich wesentlich schwächer als im Bereich der Sozialstandards.

Da es bislang – und auf absehbare Zeit – noch keine verbindlichen internationalen sozialen „Spielregeln“ gibt, setzen immer mehr Akteure ihre Hoffnungen auf private Vereinbarungen. Dies sicherlich auch, um staatliche oder völkerrechtliche Regulierungsversuche abzuwehren. Fairer Handel ist darüber hinaus auch zu einem Verkaufsargument geworden. Die Vereinten Nationen unterstützen private soziale Vereinbarungen. Bei dem Weltwirtschaftsforum in Davos Anfang 1999 schlug UN-Generalsekretär Kofi Annan vor, die Vereinten Nationen sollten zusammen mit den Weltwirtschaftsführern an einem Werte- und Prinzipienkodex arbeiten, um dem globalen Markt ein menschliches Gesicht zu geben.

Solche Verhaltenskodizes sind Ausdruck einer freiwilligen Selbstverpflichtung eines Unternehmens, in seinem eigenen Geschäftsgebaren und in seinen geschäftlichen Beziehungen bestimmte ethische, soziale und ökologische Standards einzuhalten. Während die Sozialklauseln im internationalen Recht eine Fortentwicklung des Völkerrechts darstellen, haben Verhaltenskodizes keine rechtliche Bindungswirkung. Einer der ersten Verhaltenskodizes war die Vereinbarung des schweizerischen Unternehmens Migros mit dem Unternehmen Del Monte über die Arbeitsbedingungen auf den Ananas-Plantagen in den Philippinen. Seit Anfang der neunziger Jahre nimmt die Zahl solcher Unternehmenskodizes zu. Sie finden sich vor allem in den Bereichen: Textil-, Leder- und Schuhindustrie, Spielzeug- und Möbelindustrie sowie im Nahrungsmittelbereich. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) hat im November 1998 ein Arbeitspapier vorgelegt, das Ergebnisse einer Untersuchung von 200 Selbstverpflichtungen enthält. Nach dieser Untersuchung betreffen 75 Prozent der Selbstverpflichtungen den Arbeitsschutz oder die Arbeitssicherheit, 66 Prozent das Diskriminierungsverbot, 45 Prozent das Verbot der Kinderarbeit, 40 Prozent die Höhe der Entlohnung, 25 Prozent das Verbot der Zwangsarbeit sowie 15 Prozent die Organisationsfreiheit und die Kollektivverhandlungsfreiheit. Allerdings hängt die Wirksamkeit solcher Vereinbarungen davon ab, ob die Einhaltung eines Verhaltenskodex kontrolliert wird. Für eine Vielzahl der Vereinbarungen gibt es nur ein firmeninternes Monitoring. Zwischen Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften besteht ein Konsens darüber, dass externe Kontrollen etwa durch Buchprüfungsfirmen, Testinstitute, Nichtregierungsorganisationen oder Gewerkschaften unabdingbar für die Glaubwürdigkeit solcher Vereinbarungen sind.

Das Bewusstsein für die Bedeutung sozialer Menschenrechte ist in den vergangenen Jahren gewachsen. Gleichwohl wird es noch lange dauern, bis Menschen, denen die sozialen Rechte systematisch verweigert werden, diese auch einklagen können. Die Diskussionen in der Verhandlungsrunde der Welthandelsorganisation in Seattle haben gezeigt, dass die Regierungen vieler Entwicklungsländer mehr Interesse daran haben, ihr Land als einen interessanten Wirtschaftsstandort zu präsentieren, als ihre Bevölkerung vor Ausbeutung zu schützen. So ist nicht anzunehmen, dass es in den nächsten Jahren wesentliche Fortschritte in diesem Bereich geben wird. Hier können die Regierungsverantwortlichen in den Entwicklungsländern zusammen mit Vertretern der Unternehmen in den Industriestaaten zu einer nicht zu überwindenden Hürde werden. Die Entwicklung bei den Verhaltenskodizes zeigt, dass auch private Initiativen schon jetzt positiv auf die sozialen Verhältnisse einwirken können. Hierzu ist es jedoch erforderlich, dass die Verbraucher soziale Selbstverpflichtungen fordern und honorieren. Fair trade ist nur dann erfolgreich, wenn der Verbraucher bereit ist, dafür zu zahlen.

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