Seit nunmehr 54 Jahren wird nicht nur innerhalb der Kanonistik, sondern auch in breiteren Reformkreisen die Debatte um die Etablierung kirchlicher Verwaltungsgerichte geführt. Angesichts der Dekaden andauernden vergeblichen Versuche mag man Klaus Lüdicke zustimmen, der sein Plädoyer von 1974 im Jahr 2020 unmissverständlich verschärft wiederholte: „Nicht Worte, sondern Taten“; eine Verwaltungsgerichtsbarkeit müsse jetzt kommen, es sei aus kanonistischer Perspektive alles dazu gesagt (vgl. HK, Januar 2020, 23–25). Der Synodale Weg erneuerte die Forderung zur Einführung kirchlicher Verwaltungsgerichte im Grundtext zu Macht und Gewaltenteilung und forderte „eine wirksame Verbesserung der Möglichkeit für die Gläubigen, bei einer kirchlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit bzw. beim Apostolischen Stuhl ihre Rechte geltend zu machen.“ Auch Thomas Schüller forderte jüngst unmissverständlich, dem Recht zum Recht zu verhelfen: Lösungen liegen längst auf dem Tisch (vgl. HK, Juni 2026, 20–22).
Hält dieses Reformvorhaben einer kanonistischen Analyse stand? Oder handelt es sich um reine Symbolpolitik? Ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit eventuell nur Opium für das Volk, um mangelnden Rechtsschutz durch eine römische Blockadehaltung zu entschuldigen? Worum geht es eigentlich bei Verwaltungsgerichten? Was gilt es zu schützen? Wie könnte dieser Schutz realisiert werden?
Der Gesetzesbefund
Der normative Ausgangspunkt der gesamten Debatte ist das in c. 221 § 1 CIC formulierte Recht aller Gläubigen auf Rechtsschutz: „Den Gläubigen steht es zu, ihre Rechte, die sie in der Kirche besitzen, rechtmäßig geltend zu machen und sie nach Maßgabe des Rechts vor der zuständigen kirchlichen Behörde zu verteidigen.“
Welche Rechte dies sind, findet sich in den cc. 208–223 CIC für alle Gläubigen, in den cc. 224–231CIC spezifisch für Laien und in den cc. 273–289 CIC spezifisch für Kleriker. Verwaltungsgerichte decken jedoch nur eine Teilmenge der zu schützenden Rechte ab, da es hier ausschließlich um den Schutz vor unrechtmäßigen oder zwar rechtmäßigen, aber in der Sache unverhältnismäßigen, Verwaltungsentscheidungen von Trägern administrativer Gewalt geht. Die Unterscheidung der Leitungsgewalt in c. 135 § 1 CIC antizipierend wird durch Verwaltungsgerichte weder die gesetzgebende noch die richterliche Gewalt erfasst, sondern nur die ausführende Gewalt. Diese Feststellung korrespondiert mit c. 1400 § 2 CIC, dass Streitigkeiten, die sich aus Maßnahmen der ausführenden Gewalt ergeben, nur einem Oberen oder einem Verwaltungsgericht vorgelegt werden können.
Maßnahmen der ausführenden Gewalt, die rechtlich überprüft werden können, sind Verwaltungsakte für Einzelfälle, die in den cc. 35–93 CIC geregelt sind. Konkret könnten dies zum Beispiel Versetzungen im Amt, Profanierungen von geweihten Orten, die Errichtung oder Auflösung einer kirchlichen Institution wie einer Schule, Veränderungen pfarrlicher Strukturen oder die Verweigerung kirchenaufsichtlicher Genehmigungen zu Vermögensakten oder Statuten sein. Im nie in Kraft getretenen Schema zum Verwaltungsverfahren im Rahmen des Revisionsprozesses des Codex Iuris Canonici werden folgenden Gründe für die Anrufung eines Verwaltungsgerichtes beziehungsweise allgemeiner formuliert gegen eine Verwaltungsentscheidung angeführt: „Dass bei der Entscheidung ein Rechtsfehler vorlag, dass das Verfahrensrecht verletzt wurde, dass die allgemeinen Prinzipien des Kanonischen Rechts oder der Billigkeit nicht gewahrt wurden oder dass die im Erlass angeführten Gründe nicht wahr sind.“
Der bereits mögliche Rechtsschutz
Im geltenden Recht steht den Gläubigen nur der Weg über den hierarchischen Rekurs zur Beschwerde gegen einen Verwaltungsakt offen, der in den cc. 1732–1739 CIC geregelt wird. In groben Zügen ist zunächst die Bitte um Rücknahme beziehungsweise Abänderung der Verwaltungsentscheidungen gegenüber der erlassenden Behörde beziehungsweise dem erlassenden Diözesanbischof vorgesehen (c. 1734 CIC). Bleibt diese Bitte erfolglos, kann sich die beschwerte Partei an den hierarchischen Oberen der erlassenden Instanz wenden (c. 1737 CIC), welcher konkret das sachzuständige römische Dikasterium ist. Sollte die beschwerte Partei ihre Rechte auch durch die Entscheidung des sachzuständigen römischen Dikasteriums nicht ausreichend geschützt sehen, kann die Apostolische Signatur gemäß Art. 34 der Lex Propria der Apostolischen Signatur als quasi weitere, aber auch letzte Instanz angerufen werden.
Nach Auskunft der neuesten zugänglichen Statistik der Apostolischen Signatur aus dem Jahr 2023 wurden in dem betreffenden Jahr 83 Verwaltungsstreitverfahren geführt. Gegenstand dieser Verfahren, die abgeschlossen wurden, waren acht Entlassungen aus einem Orden oder dem Klerikerstand, sechs Auflösungen einer Pfarrei, vier Amtsenthebungen von Pfarrern, vier Profanierungen von Kirchen, drei Exkardinationen, zwei Aufhebungen von katholischen Schulen, zwei Rücknahmen von disziplinarischen Auflagen, zwei Fälle von Schädigungen des guten Rufes, zwei Fälle des Entzugs der Beichtfacultas, zwei Auflösungen eines kanonischen Vereins, zwei Einschränkungen der Ausübung des priesterlichen Dienstes und jeweils ein Fall über die Vermögenswerte eines Priesters, eine Vermögensveräußerung, den Entzug der Missio Canonica, die Amtsenthebung eines Schulrektors, eine Visitation, eine Eintragung in das Taufbuch, der Unterhalt eines Klerikers, eine Ordensprofess, ein Nihil Obstat für einen Theologieprofessor, ein Monitum, die vita communis in einem Orden und die Verwaltung der Eucharistie. Über die Anzahl der bei den unterschiedlichen Dikasterien eingegangenen hierarchischen Rekurse gibt es keine statistischen Angaben, die Zahl wird aber aller Wahrscheinlichkeit nach erheblich höher gewesen sein. In Anbetracht der weltweit nicht geringen Anzahl an Gläubigen sind diese Fallzahlen für eine Zentralverwaltung jedoch noch gering.
Weitere Möglichkeiten des Rechtsschutzes de lege lata
Ohne Frage ist der Feststellung zuzustimmen, dass ein hierarchischer Rekurs ein beschwerlicher und teils langwieriger Weg ist, was als Erklärung für die verhältnismäßig geringen Fallzahlen an der Apostolischen Signatur dienen könnte. Wenn jedoch alle und auch die Bischöfe darum wissen, warum wird auf der Ebene der Bischofskonferenz keine unabhängige Institution eingerichtet, die sich beschwert fühlenden Gläubigen Hilfestellung bei der Einlegung von hierarchischen Rekursen leistet und ihnen die rar gesäten notwendigen kirchlichen Anwältinnen und Anwälte zur Seite stellt. Die Einrichtung einer solchen „Anlaufstelle“ würden den Rechtsschutz stärken und wäre sofort ohne römische Genehmigung möglich.
In Anbetracht der weltkirchlichen Perspektive ist im Hinblick auf c. 1733 § 2 CIC zu fragen, warum die Bischofskonferenz oder einzelne Diözesanbischöfe nicht von ihrer Kompetenz Gebrauch machen, eine Schlichtungsstelle einzurichten? Die Bischofskonferenzen von Frankreich (1998), den Niederlanden (1987) und Nigeria (1989) haben längst diese gesetzliche Möglichkeit genutzt. Seit 1971 gibt es in einzelnen Diözesen der USA ebenfalls Schlichtungsstellen, die kontinuierlich evaluiert werden. 2002 gab die US-Bischofskonferenz eine Empfehlung zur Einrichtung des „Due Process“ heraus. Erst zum 1. März 2025 richtete der Bischof von Münster eine solche Schlichtungsstelle auf der Basis von c. 1733 § 2 CIC ein. Doch anstatt einer Wertschätzung erfuhr diese Maßnahme mehrheitlich Kritik, auch in der kanonistischen Fachwelt. Warum es nicht mehr solcher Schlichtungsstellen gibt, ist angesichts des nachdrücklichen Wunsches des Gesetzgebers in c. 1733 § 1 CIC, Rechtsstreitigkeiten durch billige Lösungen – sprich Schlichtungen – zu vermeiden, nicht wirklich zu verstehen.
Einzelne Diözesanbischöfe könnten darüber hinaus Überlegungen anstellen, wie der 30-tägige Überdenkungsprozess einer Verwaltungsentscheidung nach Bitte um Rücknahme oder Abänderung jener gemäß c. 1735 CIC gestaltet werden könnte, damit eventuell die Anrufung des sachzuständigen römischen Dikasteriums obsolet wird.
Die einzelnen Diözesanbischöfe könnten natürlich auch – wenn ihnen der Rechtschutz der Gläubigen wirklich ein Anliegen ist – zeitlich und strukturell früher ansetzen und überlegen, warum ihre Verwaltungen Entscheidungen generieren, die rechtswidrig oder zumindest unverhältnismäßig sind. Verfahrenstechnisch und rechtskulturell ist zu fragen: Werden Dekrete gemäß c. 51 CIC wenigstens mit einer summarischen Begründung versehen und vor der Entscheidung ausreichende Beweismittel gemäß c. 50 CIC eingeholt? Wird das Schriftlichkeitsprinzip eingehalten? Werden alle Entscheidungen mit Rechtsbehelfsbelehrungen versehen? Werden die Antwortfristen gemäß c. 57 CIC eingehalten oder Verwaltungsentscheidungen unnötig verschleppt? Warum wird nicht wahrgenommen, dass Personen oder Institutionen, die durch einen Verwaltungsakt für Einzelfälle Schaden erleiden mussten, sogar gemäß c. 57 § 3 CIC Anspruch auf Schadensersatz haben könnten?
Strukturell wäre zu fragen, ob der Diözesanbischof seine Verwaltung, also die diözesane Kurie, gemäß c. 473 CIC nicht effektiver gestalten und damit Machtmissbrauch verhindern könnte. Warum wird an dem hierarchischen, aus der napoleonischen Zeit stammenden Verwaltungsprinzip festgehalten und nicht das alte, ursprünglich kirchliche und in der Römischen Kurie verankerte Prinzip kollegialer Verwaltung eingeführt, bei dem niemals eine Einzelperson eine Entscheidung alleine fällen kann?
Ich möchte mit einer nachdrücklichen Frage an die deutschen Diözesanbischöfe meinen Beitrag beschließen: Eminenzen und Exzellenzen, wollt ihr Symbolpolitik oder effektiven Rechtsschutz für alle Gläubigen jetzt und sofort? Wollt ihr Letzteres, dann handelt, erfüllt eure Pflicht gemäß c. 392 § 2 CIC, jetzt!