Aufderheide, Detlef / Dabrowski, Martin (Hrsg.): Markt und Wettbewerb in der Sozialwirtschaft. Wirtschaftsethische und moralökonomische Perspektiven für den Pflegesektor = Volkswirtschaftliche Schriften 551, Münster: Duncker & Humblot 2007, 290 S., ISBN 978–3–428–122028
Wer pflegebedürftig ist und professionelle Hilfe in Anspruch nimmt, verbindet mit dieser Dienstleistung andere Anforderungen und Erwartungen als etwa beim Abschluss einer Kfz-Versicherung. Was aber unterscheidet eine personenbezogene soziale Dienstleistung von anderen Transaktionen, die wir tagtäglich über die Strukturen von Markt und Wettbewerb abwickeln? Ist die Wettbewerbswirtschaft überhaupt der richtige Mechanismus zur effizienten Steuerung solcher Dienstleistungen? Die vorliegende Veröffentlichung, welche die Beiträge einer interdisziplinären Tagung vom Dezember 2005 in Münster zusammenfasst, nimmt sich dieser Fragen an. In zahlreichen Hauptbeiträge und Korreferaten treffen Theologen, Ökonomen, Juristen, Philosophen und Sozialwissenschaftler aufeinander, so dass schon die Bandbreite der Perspektiven das Interesse des Lesers / der Leserin zu wecken vermag. Der Inhalt löst diese Erwartung in jeder Hinsicht ein. Hervorgehoben wird beinahe durchgängig der im Vergleich zu herkömmlichen Gütermärkten besondere Charakter personenbezogener sozialer Dienstleistungen (z. B. Schramm 18f, Wiemeyer 143f, Eurich 151, Sauerland 171, Sundmacher 206f, Gabriel 225f). Festgestellt wird, dass es sich weitgehend um koproduktive Vertrauens- und Erfahrungsgüter handelt, welche zu Informationsasymmetrien und Prinzipal-Agent-Problemen neigen. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund dieses spezifischen Charakters will keiner der Autoren / Autorinnen die Sozialwirtschaft uneingeschränkt den Wettbewerbskräften überlassen. Unbestritten ist also die Notwendigkeit von Regeln, wie sie bereits im ersten Beitrag von Michael Schramm pointiert eingefordert werden (29).
Unterschiedliche Einschätzungen gibt es zur grundsätzlichen Reichweite wettbewerblicher Steuerung und damit zusammenhängend zu Art und Umfang entsprechender Regeln. Bernhard Emunds plädiert für mehr Differenzierung. So seien die Ebenen der Steuerungen zu unterscheiden; das erfordere eine eingehende Analyse der Träger- und Organisationsstrukturen (48f). Auch seien soziale Dienstleistungen zu unterschiedlich, als dass für alle Bereiche gleiche Wettbewerbsbedingungen gelten könnten (50). Grundsätzlich müsse in der fokalen Diskussion das jeweils zugrunde liegende normative Menschen- und Gesellschaftsbild in die Waagschale geworfen werden (45f). Nils Goldschmidt entwirft in seinem Beitrag Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik. Mit dem Ziel der Inklusion des Einzelnen in die Gesellschaft und das ökonomische System – im Gegensatz zu einer rein materiellen Fürsorge – ergreift er Partei für eine Sozialpolitik mit dem Markt als integrativer Veranstaltung (66). Gerechtigkeit sei an Stelle der Moral normatives Postulat einer aufgeklärten sozialethischen Perspektive. In der Forderung nach Gerechtigkeit liege der Vermittlungsprozess zwischen den Bereichen der Wirtschafts- und Sozialpolitik (74). Es bleibt jedoch einigermaßen unklar, welche Definitionen von Gerechtigkeit und Moral Goldschmidt hier eigentlich vorschweben, was Anne van Aaken zu Recht in ihrem Korreferat bemerkt (87).
Frank Nullmeier kann in den Wohlfahrtsmärkten trotz aller „Marktrhetorik“ keine reinen Märkte erkennen. Vielmehr seien sie asymmetrisch, was die Konkurrenzsituation angehe, staatlich konstruiert, und sie wiesen zudem keine hinreichend finanzkräftige private Nachfrage auf (97, 101). Auch im Hinblick auf den europäischen Kontext habe eine staatliche Regulation die Aufgabe, Wohlfahrtsmärkte symmetrisch zur Entfaltung zu bringen, Unternehmen Expansionschancen zu bieten und Finanzierungssysteme zu organisieren, die auf universellen sozialen Rechten beruhten, welche etwa über Voucher eingelöst werden könnten (104f). Gleichwohl wird eine gewisse Regulierungsfunktion des Staates, etwa im Bereich der Niveausicherung, nicht aufgegeben (107). Andreas Lob-Hüdepol vermisst in diesem Konstrukt u. a. die vermittelnde Funktion intermediärer, gemeinwohlorientierter und partizipatorisch strukturierter Non-Profi t-Organisationen, denen im Wohlfahrtsmix aus marktlich operierenden Unternehmen, dem Staat und den Familiennetzwerken in der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsproduktion eine „unaufgebbare vermittelnde Funktion“ zukomme (113). Für Christoph Lütge hingegen geht Nullmeier nicht weit genug. Lütge setzt auf die (moralischen) Vorzüge des verstärkten Wettbewerbs bei gleichzeitiger Abkopplung lohnbezogener Finanzierungswege. Dies diene letztlich der Gerechtigkeit (124). Allerdings bleibt auch bei ihm unklar, welcher Gerechtigkeit hier eigentlich gedient wird. Mit dem Verweis auf die Besonderheiten sozialer Dienstleistungen hält Joachim Wiemeyer eine Verständigung über die normativen Ziele der Gesellschaft in Bezug auf die Sozialwirtschaft für erforderlich. Dabei sei sowohl das Zielsystem als auch die Zielhierarchie immer wieder neu zu analysieren (131). Den pauschalen Ruf nach mehr Markt und Wettbewerb in der Sozialwirtschaft hält er, weil nicht ausreichend differenzierend, für verfehlt (138).
Besonders hervorzuheben ist der Beitrag von Dirk Sauerland. Unterfüttert mit überaus interessanten empirischen Daten zur Entwicklung des Pflegesektors nimmt er Finanzierungs-, Träger- und Beschäftigungsentwicklungen in den Blick. So erfährt man zum Beispiel, dass der Anteil stationärer Pflege bis 2040 voraussichtlich um 188 Prozent ansteigt (187). Nicht zuletzt deshalb sei ein intensives Augenmerk auf die Beschäftigungseffekte angesichts künftiger Entwicklungen im Pflegesektor zu richten. Hier könne schon bald ein Fachkräftemangel einsetzen, der vor allem durch niedrige Löhne und unattraktive Arbeitszeiten verursacht, zu einer Gefährdung flächendeckender Versorgung mit qualitativ hochwertigen und zugleich präferenzgemäßen Pflegeleistungen führe (190).
Durchaus berechtigte Anfragen werden auch von Tobias Jakobi gestellt. Wenn Wettbewerb in erster Linie zu Kostensenkungen führe, so sei schnell der Abbau von Pflegepersonal im Visier. Gute Arbeitsbedingungen und ausreichende Zeitkontingente in der Pflege seien aber nicht nur im Interesse der Nutzer. Für die Pflegenden gehe es um den Erhalt der meist hohen intrinsischen Motivation und des Qualitätsbewusstseins. Qualitativ hochwertige Pflege gehe nicht ohne oder gegen ausreichendes und gut ausgebildetes Pflegepersonal. Zuspitzend stellt Jakobi die provozierende These in den Raum, dass man den Eindruck gewinnen könne, der Qualitätswettbewerb werde als reine Legitimationsfigur hergenommen, die vom eigentlichen Kostenwettbewerb und seinen fatalen Folgen in der Pflege ablenken soll (201f). Ähnliche Bedenken treiben auch Karl Gabriel um. Da Zeitersparnis ein wesentliches Merkmal wettbewerblicher Produktionsweise sei, könne schnell der Anspruch leiden, Pflege als interpersonales Beziehungsgeschehen mit der Prämisse des „Zeithabens“ zu organisieren (226). Angemessen für eine personenbezogene Dienstleistung im Pflegesektor sei, neben Administration, Markt und Profession, auch Solidarität. Hier hätten gerade die Wohlfahrtsverbände eine wichtige Kernfunktion, Ressourcen solidarischer Steuerung zu erschließen und als Intermediäre zwischen Staat, Markt und Familie zu vermitteln (230). In einer entscheidungstheoretischen Rekonstruktion von Pflegesituationen kommt Andrea Clausen zur ernüchternden Schlussfolgerung, eine wettbewerbliche Steuerung über den Preis zerstöre die Kooperationsbereitschaft. Kooperation in der Pflege erfordere Handeln aus Solidarität (242). Im letzten Hauptbeitrag setzt sich Georg Cremer dafür ein, am bestehenden sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis festzuhalten, welches die staatliche Verantwortung für die Erbringung sozialer Dienstleistungen mit einem pluralen Angebot von Dienstleistungserbringern und dem Wahlrecht der Nutzer verbinde (250).
Insgesamt trifft der Leser / die Leserin auf eine Vielfalt differenzierter Argumente zur Positionierung auf dem Kontinuum zwischen mehr oder weniger Markt und Wettbewerb. Die langfristigen Folgen wettbewerblicher Steuerung im sozialen Dienstleistungssektor sind nicht eindeutig prognostizierbar, ebenso wenig wie die Auswirkungen zukünftiger europäischer Regelungen. Signale für potentielle Fehlentwicklungen sind deshalb stets im Auge zu behalten. Der in einigen Beiträgen (z. B. Schramm 27, Wiemeyer 142) angesprochene Wettbewerbsvorteil kirchennaher Anbieter durch religiös motiviertes Personal, Ehrenamtsressourcen und zusätzliche Kirchensteuermittel, Spenden oder Stiftungen scheint allerdings in zukünftigen Zeiten leerer Kirchenkassen und weg brechender konfessioneller Milieus eher ein Teil des Problems als dessen Lösung zu werden.
Udo Lehmann